（3）无论是对行政机关还是对其他被监察单位，监察机关都应当立足监察职能，围绕廉政建设和反腐败工作向其提出监察建议，既不涉及执法监察、效能监察等内部监察活动，也不涉及诉讼监督和行政检察监督等法律监督事宜，更不涉及规章审查乃至合宪性审查工作。

党的十八大以来，审计机关将审计监督的范围扩大至国有资产经营管理、国有资源的管理以及公共资金的管理与使用等，因此，凡使用财政资金和公共资金的机关、企业和事业组织均须接受审计监督。{9}审计监督的专业性表现在：第一，审计监督的对象既包括公职人员，也包括政府机关、国有企业和事业单位。

为了实现这一目标，党中央提出全面依法治国与全面依规治党相结合，而要实现依法治国首先必须从严治党。《审计法》第5条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。如果需要直接追究法律责任，则应当依照《审计法》和《审计法实施条例》的规定向有处分权的国家机关提出处分建议。建国初期，我国实行审计与监察合一的体制，由监察机构行使审计监督的职责，将审计机关的反腐败职能纳入监察机构统一行使。有关情况应当登记备案。

监察委员会履行职责，除接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督和人民法院与人民检察院的制约外，不受其他国家机关、社会团体和个人的干涉。审计机关是我国最早开展反腐败工作的国家权力监督机关之一。但是，鉴于《监察法》与《行政监察法》之间其实并无本质上的承继关系，监察建议和行政监察建议亦无必然关联。

[31] 见《行政监察法》第23、24条有关规定。（五）监察建议的救济机制 保障公民基本权利始终应是政治体制改革的终极价值和目标。从这个角度上说，为了落实监察机关的宪法地位，也为了避免监察法过于简约带来的具体因应性不足，更为了实现一切监察活动纳入法治轨道之目标，赋予监察机关以广义上的立法权，便是制度的应有之义。[22] 依次是依法独立行使监察权原则，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则，有关机关和单位依法协助原则，依宪依法监察原则，以实施为依据、以法律为准绳原则，在适用法律上一律平等、保护当事人合法权益原则，权责对等、从严监督原则，惩戒与教育相结合、宽严相济原则以及标本兼治、综合治理原则等九大原则。

第62条规定，监察建议的法律后果是如果有关单位无正当理由拒不采纳监察建议，由其主管部门、上级机关责令改正、对单位给予通报批评和对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。[1] 监督、调查和处置职责分别被形容为基础性地位、经常性工作和开展工作的有力抓手。

有行政法学者指出：送达是一种非常重要的法律行为,送达理论的司法倾向使行政法学者们基本上忘记了其在行政法学中的重要地位。其中，从宽处罚的建议作为移送审查起诉的内容，与监察建议同属监察机关处置职责。2.以事实为依据、以法律为准绳。习近平同志指出：要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法。

否则，在实践中其很可能沦为另一番模样，即认为只要监察法规中规定的监察机关有权作出的建议性措施，都是监察建议。（二）实体审查：提出监察建议的前提条件 法无明文规定不可为，唯有符合法定的适用条件，监察机关才能提出相应的监察建议。我国监察法进一步规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。为达致此目标，其第18条第1款规定行政监察机关有执法、廉政和效能3种职能，并开放式列举了5项内容[32]，而第23、24条规定的十类监察建议情形，一方面正是以上述3种职能、5项内容作为它的法律依据，另一方面同时也是实现上述职能和内容的有效措施。

3.监察建议的执行落实 严格执行落实监察建议，不仅是监察机关行使职权的重要内容，也是其履行职责的必要要求。因此，我们以为事前审批效果更佳。

据此，监察建议之基本定位首先要以监察职能作为大前提，紧密围绕《监察法》第3条规定的廉政建设和反腐败工作来进行，一般不涉及监察对象所在单位主责主业的正常运转[27]。参见雷磊：《法律概念是重要的吗》，载《法学研究》2017年第4期。

其中，有权提出监察建议的主要是独立一级监察委员会，派驻机构则需根据管理权限和授权来确定。首先，根据《监察法》第45条第1款第2项和《公职人员政务处分暂行规定》第19条的规定，结合《公务员法》第九章 惩戒第56条，监察机关的政务处分决定和被监察单位的政纪处分决定[24]，都指的是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种处分形式。进一步而论，监察建议的价值亦不限于简单地构建监察权威，而是多方博弈下的综合考量。参见姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，载《行政法学研究》2018年第4期。（2）虽未明确提到监察建议，但提及了建议的也有1处，即第11条第4款规定：对基层群众自治性组织中从事管理的人给予责令辞职等处理的，由县级监察机关向其所在的基层群众自治组织及上级管理单位（机构）提出建议。对于驻在对象的领导班子及成员，则应由本级监察委员会提出监察建议。

首先，监察建议的对象是公职人员，不包括其所在单位。1.正当理由的类型有待明确 我们认为，这至少包括以下五种情况：（1）提出主体超越职权或者滥用职权的，例如派驻机构、派出专员不得提出关于政务重处分的监察建议，也不得对驻在单位提出关于对领导班子及成员作出处分或问责的监察建议。

尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任，但是在触发前提上监察建议（无正当理由拒不采纳）比监察处理决定（拒不执行）更为严格，这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。[26] 李琦：《职权：宪法学与法理学考察》，载《中外法学》1999年第3期。

与此类似，在‘监察全面覆盖的改革逻辑之下，国有企业管理人员、公办高校管理人员等同样纳入监督对象，但此类机构中的公职人员同样有别于一般行政机关中的公职人员，其自主运行亦需借助于相当的内部自律机制，而非绝然的外部监督。一是《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》明确规定的六种形式的内部政纪处分。

监察机关依据监督、调查的结果，分析案件发生的原因、特点、规律，找出监察对象所在单位制度和管理等方面存在的问题和漏洞，提出整改型监察建议，促使有关单位增强全面从严治党主体责任意识，有效加强监督管理、完善制度、健全机制，预防职务违法和职务犯罪行为的发生。（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。另一方面，如果否定监察建议被采纳前的法律效力，就意味着拒不采纳监察建议所应承担的法律责任是没有效力基础的，因为被建议单位不可能因不履行一份未生效的文书而承担法律责任。自然公正原则要求任何人不能做自己案件的法官，因此不采纳监察建议的理由是否正当不得由其作出主体来评判，由此主要有提请本级人大常委会裁决和提请上级监察机关裁决两种方案，具体取舍还需在多种价值之间取得平衡。

3.整改型监察建议：对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化 监察机关提出整改型监察建议的规范依据，主要是《监察法》第45条第1款第5项规定的对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。（3）为何对整改型监察建议提出更加严格的要求呢？实际上，正是由于此种监察建议并不直接涉及某个具体的监察对象，容易受到忽略，因此反而更应强调对其之规范。

如此理解，具备一定合理性，但不符合监察建议的基本定位。如未及时书面回复，经催告仍不回复，则应视作已经采纳。

而从法律效力和法律效果的关系看，后者是前者的具化。由此可见，监察建议乃是法治化反腐过程中的一把双刃剑，必须认真把握、谨慎使用、有序规制。

（3）无论是对行政机关还是对其他被监察单位，监察机关都应当立足监察职能，围绕廉政建设和反腐败工作向其提出监察建议，既不涉及执法监察、效能监察等内部监察活动，也不涉及诉讼监督和行政检察监督等法律监督事宜，更不涉及规章审查乃至合宪性审查工作。[2]《监察法》并未明确提出监察决定的概念，有关表述来自第62条拒不执行处理决定。我国监察机关作为宪制机关，只要能够始终在法治思维和法治方式下在法治轨道上推动监察体制改革并切实落实反腐职责，自然也会始终遵循宪制、维系法治。再者，假使监察建议不必依附于个案，无的何以放失、依据从何而来？从地方监察实践现状推测，不必依据个案而提出的监察建议很容易在实践中被大范围采用，甚至是乱用、滥用，由此不仅侵扰被监察单位日常运作，亦有损监察机关自身权威，得不偿失。

基于监察建议作为监察机关职权行为的法律地位以及其作为监察处置权的本质属性，一方面，监察建议并不是双方、双向性行为，监察机关与被建议单位之间也不是协商关系。[23] 从法治一般原理分析，就立法机关与其他宪制机关的立法职权配置来看，宪法和立法法在事实上认可了其他宪制机关职权立法的合宪性，并已经试图在立法权限配置上对立法机关和其他宪制机关进行某种看似合理的划分。

1.根据有无派驻机构、派出专员来区分。该款规定了2种情形：对前款人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：（一）取消当选资格或者担任相应职务资格。

[20]概言之，监察委员会虽有权监督所有行使公权力的公职人员，但对于特定的被监察单位的监察对象，在监督内容方面应是有所区分的。（2）问责建议：督促有权作出问责决定的单位及时作出问责决定 有一种观点认为，问责建议与政务处分决定、问责决定性质相同，皆属处理决定。